Trento, 14 dicembre 2025
Una riflessione critica
sul prossimo referendum sulla separazione delle carriere
della magistratura
In pubblicazione su Ecologica online
di Marco Boato

Nella prossima primavera del 2026 (la data ufficiale non è ancora stata fissata nel momento in cui scrivo), si celebrerà il referendum sulla riforma costituzionale introdotta con la legge intitolata “Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare”. Come prevede l’art.138 della Costituzione, la legge costituzionale ha dovuto essere approvata in duplice lettura dalla Camera e dal Senato, ottenendo obbligatoriamente la maggioranza assoluta dei componenti (non dei soli votanti) nella seconda votazione di ciascun ramo del Parlamento. Questo è avvenuto il 18 settembre 2025 alla Camera e poi il 30 ottobre 2025 al Senato.

Il ricorso al referendum, oppositivo o confermativo

Non essendo stata raggiunta tuttavia la maggioranza dei due terzi dei componenti (nel qual caso la possibilità di referendum sarebbe stata preclusa), l’art.138 prevede la possibilità di ricorrere a referendum, a seconda delle intenzioni dei promotori, “oppositivo” oppure “confermativo”. Ed è in effetti quanto hanno subito richiesto, ovviamente con intenzioni opposte, sia i parlamentari del centro-sinistra sia quelli del centro-destra (almeno un quinto dei membri di una Camera), dovendosi tuttavia attendere la scadenza dei tre mesi dalla pubblicazione della legge nella “Gazzetta Ufficiale”, perché in teoria potrebbero chiedere il referendum costituzionale anche cinquecentomila elettori/elettrici o cinque consigli regionali (cosa che certamente in entrambi i casi non avverrà, essendo state sufficienti le richieste dei parlamentari e non essendo state promosse le altre iniziative referendarie previste dal citato art.138).

Un referendum costituzionale senza quorum di validità

Con alcune significative eccezioni personali, che pure sono state annunciate a favore del “Sì”, tra le forze del centro-sinistra prevale largamente un orientamento a favore del “No” nel prossimo pronunciamento popolare nel referendum, per il quale – a differenza dei referendum abrogativi previsti dall’art.75 della Costituzione, per la cui validità è necessaria la partecipazione al voto della maggioranza degli aventi diritto, pena la non validità del referendum – non è previsto invece alcun “quorum” di validità: prevale chi ha ottenuto un maggior numero di “Sì” ovvero di “No”, qualunque sia la partecipazione popolare. Nei quattro referendum costituzionali precedenti, in due casi sono prevalsi i “Sì” (riforma del Titolo Quinto della Costituzione in materia di competenze regionali e riduzione del numero dei parlamentai) e in altri due casi sono prevalsi i “No” (riforme della Seconda Parte della Costituzione, promosse rispettivamente prima dal Governo Berlusconi e poi dal Governo Renzi).

Cosa si intende per “separazione delle carriere”

Personalmente sono favorevole a sostenere il “No”, nonostante io sia sempre stato, nell’arco ormai di decenni, favorevole in linea di principio alla separazione delle carriere, ma essendo invece contrario al merito e al metodo con cui è stata approvata la riforma costituzionale sottoposta ora a referendum. Per i non addetti ai lavori, va spiegato che per “separazione delle carriere” si intende la netta separazione tra i magistrati giudicanti (questi soltanto hanno il titolo di “giudici”, anche se troppo spesso, sbagliando, si parla di “giudici” anche in riferimento ai pubblici ministeri) e i magistrati inquirenti (appunto i pubblici ministeri, che non hanno titolo per “giudicare”, ma nel processo penale rappresentano l’accusa).

Come i più anziani tra i lettori/lettrici forse ricordano, all’epoca della “Bicamerale D’Alema” del 1997-98, io ero stato nominato relatore sul complesso tema del “sistema delle garanzie”, che riguardava la riforma dell’insieme di tutti gli istituti costituzionali di garanzia: Magistratura, Corte Costituzionale, Consiglio di Stato, Corte dei Conti, Autorità indipendenti. Nella mia proposta di riforma, approvata dalla Commissione bicamerale quasi all’unanimità (contraria solo Rifondazione comunista), non erano previsti due distinti Consigli superiori della magistratura (CSM) per giudici e pubblici ministeri, ma due distinte sezioni di un unico CSM, con la previsione anche di una Corte di Giustizia in materia disciplinare.

La necessità di confronto e collaborazione in materia di riforme costituzionali

Molti sanno che la “Bicamerale D’Alema”, nella primavera 1998, interruppe traumaticamente i propri lavori quando il centro-destra si sottrasse, per il pronunciamento del loro leader Silvio Berlusconi, al proseguimento del processo di riforma. Ma, in precedenza, il mio sforzo in qualità di relatore fu sempre quello di cercare il confronto e la positiva collaborazione, sul terreno della riforma costituzionale, tra l’allora maggioranza di centro-sinistra/l’Ulivo e il centro-destra, che all’epoca era all’opposizione. Questo era il significato delle numerose “bozze Boato” che si susseguirono (spesso richiamate in Parlamento anche nel dibattito recente), proprio per cercare la più ampia convergenza tra gli opposti schieramenti, ritenendo che in materia costituzionale non dovesse mai prevalere in modo unilaterale la posizione della maggioranza “pro tempore”, certamente legittimata a governare, ma non a imporre cambiamenti costituzionali in modo divisivo.

La riforma condivisa dell’art.111 della Costituzione sul “giusto processo”

Va d’altra parte ricordato che, dopo la conclusione forzata della “Bicamerale D’Alema”, sul piano parlamentare, con le procedure ordinarie previste dall’art. 138, venne rapidamente approvata, a larghissima maggioranza, la riforma dell’art. 111, introducendo la costituzionalizzazione dei “princìpi del giusto processo”, riprendendo esplicitamente, ed anche implementando, le proposte che avevo elaborato in precedenza come relatore. Il secondo comma del nuovo art. 111, attualmente in vigore fin dal 1999, infatti recita: “Ogni processo si svolge nel contradditorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale”. Questo è il principale fondamento costituzionale della possibile separazione delle carriere tra “giudice terzo e imparziale” e il pubblico ministero, che rappresenta l’accusa “in condizione di parità” rispetto alla difesa.

Criticità: due CSM separati e la scelta per “sorteggio” dei componenti

Tuttavia la riforma costituzionale, che sarà ora sottoposta a referendum, prevede alcune forti criticità sia per quanto riguarda i due separati CSM, sia soprattutto per l’introduzione del “sorteggio” come metodo di individuazione dei relativi componenti, tanto per i magistrati quanto per la componente “laica”. Inoltre rispetto alla importante riforma dell’art. 111, introdotta con larghissima convergenza nel 1999, va ricordato che, di fatto, una sostanziale anche se non esclusiva “separazione delle carriere” è stata poi realizzata con la più recente “riforma Cartabia” del 2022, che ha previsto la possibilità di un solo passaggio da una funzione all’altra e solo entro i primi dieci anni. Non si tratta di una vera e propria separazione costituzionale delle carriere, ma comunque di un fortissimo disincentivo al passaggio da giudice a pubblico ministero, o viceversa.

Inaccettabile la riforma imposta con un metodo unilaterale privo di confronto

Dal mio punto di vista, la principale criticità, oltre che in alcuni aspetti di merito che ho ricordato, consiste nel metodo totalmente unilaterale in base al quale è stata “imposta” la riforma costituzionale. In primo luogo, non si è trattato di una iniziativa parlamentare, ma di un disegno di legge di iniziativa governativa, che è assai discutibile in materia di riforma costituzionale. In secondo luogo, nell’esame parlamentare è mancato totalmente un reale confronto tra maggioranza di governo e forze parlamentari dell’opposizione, non essendo stato modificato assolutamente nulla rispetto al progetto governativo originario. L’opposto di quanto si dovrebbe fare in materia di riforma costituzionale, tema che non dovrebbe mai essere “proprietà” esclusiva del solo Governo e della sua maggioranza, ma che avrebbe dovuto invece realizzarsi con un ampio e positivo confronto e con la ricerca di una convergenza tra maggioranza e opposizione.

Queste sono le principali ragioni per cui, pur condividendo, come già detto, in linea di principio la “separazione delle carriere”, ritengo che, così come è stata configurata e imposta in modo unilaterale, la riforma approvata nell’autunno 2025 vada rigettata dal voto popolare, in modo razionalmente motivato ed evitando tuttavia i toni “da crociata” su un tema delicato e molto complesso. 

MARCO BOATO

BIOGRAFIA

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